El Fondo de Fortalecimiento Fiscal, consecuencia de los desajustes de las cuentas públicas kirchneristas

Por Pablo Portaluppi

La reciente decisión del Gobierno de Alberto Fernández de quitarle el 1% de coparticipación a CABA y dárselo a la provincia de Buenos Aires para integrar el “Fondo de Fortalecimiento Fiscal”, con el objetivo de afrontar la grave crisis policial de los últimos días, no solo acentúa la discrecionalidad del Régimen de Coparticipación Federal, sino que pone de manifiesto el despilfarro de las cuentas públicas, en especial durante los años 2003 y 2015.

Ya en campaña, el actual Presidente había avisado que, por considerarlos desproporcionados, analizaba reducir los recursos de la Ciudad de Buenos Aires en favor de las provincias. Por aquel entonces, el distrito gobernado por Horacio Rodríguez Larreta ocupaba el puesto 11 entre 24 en giros de coparticipación.

El 27 de mayo de 2020, Alberto Fernández afirmaba que “en los hechos, somos un país unitario y necesitamos un sistema que distribuya sin discrecionalidad a cada uno lo que le corresponda”. Por su parte, el gobernador bonaerense Axel Kicillof manifestaba que su aspiración era sumar más de 6,5 puntos de coparticipación del 23% que recibía la provincia. De a poco lo va logrando.

El punto otorgado por el Gobierno Nacional representa más de 31.000 millones de pesos, pero para 2021 ese monto podría significar unos $45.000 millones.

Pero si se analizan algunos datos del período kirchnerista 2003-2015, la decisión de Fernández no debería sorprender. Para el último año de mandato de la actual Vicepresidenta Cristina Kirchner, la provincia de Tierra del Fuego era la que más recursos por habitante obtenía, con un promedio $33.494 por aquel concepto. Y en el otro extremo se ubicaba la Ciudad de Buenos Aires, por entonces gobernada por Mauricio Macri, donde sus habitantes recibieron ingresos el equivalente al 8 % de la provincia fueguina, con apenas $2.580 por cabeza.  

La Ley 23.548, llamada de “Coparticipación Federal de Recursos Fiscales”, fue promulgada el 22 de enero de 1988 bajo el Gobierno de Raúl Alfonsín, aunque con el correr de los años sufrió muchas modificaciones. La norma representa, básicamente, el dinero que la Nación le gira a las provincias de forma automática producto de los impuestos nacionales, como IVA, Ganancias, etc. Pero siempre fue un régimen manejado a discreción. La provincia que más depende de las transferencias del Gobierno es Santiago del Estero, con casi el 80% de sus ingresos provenientes de la coparticipación. Por su parte, la que menos necesita es Neuquén, con solo el 20%. En tanto, el 31 % de los ingresos de la provincia de Buenos Aires dependen de este régimen.

Entre 2003 y 2015, durante los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner, el reparto de la coparticipación federal generó muchas críticas. Los datos parecen sustentarlas: mientras que en 1993, el 48,6% de la recaudación nacional se coparticipó, ya para 2003, había bajado al 38,3%. Y entre 2004 y 2015, nunca superó el 31%. La ley de Coparticipación Federal establece, en su artículo 7, que el monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central”.

En el actual contexto de pandemia, cuarentena y fuerte retraccíón económica que sufre la Argentina, se pone de relieve tanto las promesas incumplidas como los graves desajustes de la economía. La crisis policial y su brutal resolución por parte del Gobierno Nacional apenas representan un rostro de aquello. Para reflejarlo, basta repasar la historia reciente.

“El Fondo Anticíclico Fiscal se nutrirá de los excedentes de la recaudación fiscal”, anunciaba el ex ministro de Economía Roberto Lavagna a fines de octubre de 2005, pocos días antes de ser despedido por el entonces Presidente Néstor Kirchner. La sucesora de Lavagna, Felisa Miceli, aseguraba, apenas asumía el cargo, “que el objetivo del mismo era atesorar en tiempos de bonanza para gastar en períodos recesivos”.

En los primeros meses del año 2006, la entonces Ministra señaló que para 2008, ese Fondo iba a tener $6.000 millones. Según los balances del Banco Centralal 31 de diciembre de 2015, último año de mandato de la actual Vicepresidenta Cristina Kirchner, apenas tenía $244 millones. Y en 2018, contaba con $709 millones. Teniendo en cuenta la fuerte suba del tipo de cambio durante ese período y la inflación acumulada, en los hechos el ahorro es prácticamente “virtual”.

La instrumentación del Fondo Anticíclico nunca fue demasiado transparente. Sin embargo, trascendía que en 2006 el Fondo se gestionaba a través de una cuenta indisponible en el Banco Nación y que contaba con aprox. $1.000 millones. Para octubre, se aseguraba que ya tenía $3.000 millones. Pero al 31 de diciembre de aquel año, el Banco Central consignaba que el Fondo poseía sólo $2 millones. Si bien en 2008, el Balance de la entidad monetaria arrojaba casi $65 millones, se estaba muy lejos de los $6.000 millones prometidos por Miceli.

En rigor, el Fondo había sido creado durante el último año del siglo pasado. A través de la Ley 25.152, publicada en el Boletín Oficial el 21 de septiembre de 1999, su artículo 9 establecía que “será utilizado cuando se verifique una reversión del ciclo económico”, cuyos recursos “se incluirán como aplicación financiera en los respectivos presupuestos anuales”, algo que nunca ocurrió. Así mismo, prohibía que dichos recursos puedan ser destinados a “financiar aumentos permanentes del nivel de gastos primarios en ningún área de la Administración”.

Pero la realidad fue muy distinta. Siempre según los balances del Banco Central, el Fondo contaba sólo con $80 millones en 2011, $92 millones en 2012, $122 millones en 2013, $160 millones en 2014, y $244 millones en 2015. Montos que en verdad figuraban sólo en los asientos contables, ya que se debe considerar la evolución de la inflación y del aumento en el tipo de cambio. La realidad es que del Fondo nunca se supo nada, más allá de la escueta información del Central. En 2006, Felisa Miceli había dicho que el objetivo era tener $6 mil millones en 2008. Tal vez, si se hubiese cumplido con aquella promesa, hoy tanto los policías como los médicos podrían percibir salarios más dignos.

La cuestión se agrava aún más cuando se repasa el exhaustivo análisis económico publicado en octubre de 2015 que hiciera el Instituto Argentino de Análisis Fiscal (IARAF) junto con el Consejo Profesional de Ciencias Económicas de CABA sobre los años kirchneristas. Sin dudas, los datos más salientes fueron el fuerte aumento del gasto en relación al PBI, la creciente presión impositiva, y las desproporcionadas transferencias al sector privado, es decir, los subsidios.

“El peso relativo del gasto en el producto nacional pasó del 17,4% en 2004 al 32,7% en 2014”, asegura el informe. De ese fuerte incremento, “el 89% fue a financiar un mayor nivel de gasto corriente, mientras que sólo un 11% estuvo correlacionado con la infraestructura”, agrega. La falta de inversión en Salud y Seguridad explica tal aseveración.

Para confirmar esta conclusión, el análisis destaca que durante los 10 años en estudio “los principales cambios en la estructura del gasto estuvieron asociados al incremento del ítem Servicios Económicos, en detrimento de los Servicios Sociales”, para agregar que “esta última categoría-en la cual se incluye Salud, además de educación y agua potable-vio reducida su participación en 8 puntos porcentuales en 2014 respecto a 2004”. Por su parte, “Servicios Económicos más que triplicó su importancia dentro del gasto, pasando del 9% al 28%”, explica el informe.

Por su parte, el análisis concluye que “el peso relativo de los impuestos pasó del 18,3% del PBI en 2004 al 26,7% en 2014”. Para el año en curso, se espera que la presión impositiva alcance el 30%, pese al devastador impacto de la pandemia y la cuarentena en la economía local.

En paralelo, mientras aumentaba la carga tributaria y el gasto público, los subsidios a diferentes rubros, como energía y transporte, pasaron de $8 mil millones en 2006 a casi $225 mil millones en 2014, generando facturas artificialmente bajas para un sector de la población que bien podía afrontar importes más altos. Finalmente, para fortalecer aún más la promesa incumplida de engrosar el Fondo Anticíclico, el informe del IARAF afirma que “la importancia de la recaudación en el producto pasó del 18,3% en 2004 al 26,7%” diez años después. Si se suman los impuestos provinciales, los números suben notoriamente: 24,33% y 31,12% en 2014. Cabe recordar que el Fondo se iba a nutrir de los excedentes de la recaudación.

La Provincia de Buenos Aires, que será la beneficiada con la quita de fondos a la ciudad, posee sus propios desbarajustes económicos y un esquema de coparticipación tanto o más injusto que el país. Aunque también durante la administración nacional de Mauricio Macri haya visto incrementar sus transferencias en un 33%, Kicillof acusa un déficit en sus cuentas públicas.

Con casi 17 millones de habitantes y una superficie aproximada de 308.000 km2, el régimen de coparticipación bonaerense se estructura a partir del Coeficiente Único de Distribución (CUD), creado el 2 de junio de 1995 mediante el Decreto 1069/95, que ordenó, a su vez, la Ley 10.559 promulgada el 22 de octubre de 1987, que establecía el reparto a las comunas. Pero lo cierto es que el CUD, cuya autoridad de aplicación es el Ministerio de Hacienda, surge de una disposición muy compleja. Y para muchos también demasiado injusta.

En su artículo 1°, la ley 10.559 afirma que “las Municipalidades de la Provincia recibirán en concepto de coparticipación el 16,14% (dieciséis con catorce por ciento) del total de ingresos que percibe la Provincia en concepto de impuestos sobre los Ingresos Brutos, Impuesto Inmobiliario, Impuesto a los Automotores, Impuesto de Sellos, Tasas Retributivas de Servicios y Coparticipación Federal de Impuestos”, determinando el criterio por el cual serán distribuidos los recursos:

Un 58% (cincuenta y ocho por ciento) entre todas las Municipalidades de acuerdo a lo siguiente:

_ El 62% (sesenta y dos por ciento) en proporción directa a la población.

_ El 23% (veintitrés por ciento) en forma proporcional a la inversa de la capacidad tributaria “per cápita”, ponderada por la población.

_ El 15% (quince por ciento) en proporción directa a la superficie del Partido.

Un 37% (treinta y siete por ciento) entre las Municipalidades que posean establecimientos oficiales para la atención de la salud -con o sin internación. Y el 5% restante se distribuye entre aquellas que cubran servicios o funciones transferidos por la aplicación del Decreto-Ley 9347/79, publicada en el Boletín Oficial el 8 de junio de 1979 en plena dictadura militar, y que sufriera con el tiempo diversas modificaciones. Corresponde básicamente a servicios de acción social.

La desigualdad del actual régimen no es nueva, Tomando como base los datos proporcionados por el censo 2001, un estudio del año 2008 arrojó algunos datos muy ilustrativos al respecto. Los 10 municipios que recibieron mayores ingresos per cápita apenas representaban el 0,60% de la población bonaerense y aportaban menos del 1% del PBI provincial. Entre ellos, las localidades de Puán, General Guido, Pila, y Maipú, entre otros. En contraste, los 10 distritos más perjudicados por el reparto concentraban el 27% del total de habitantes y representaban el 23% del Producto Bruto. Algunos de ellos eran General Pueyrredón-Mar del Plata-, Tres de Febrero, Lanús, Lomas de Zamora y Quilmes (estos últimos, dos de los tres partidos más poblados del conurbano).   

La situación en la actualidad no cambió demasiado. Tomando como base los resultados del censo 2010, se concluye que cada uno de los habitantes, por ejemplo, del Partido de General Pueyrredón, uno de los más poblados con casi 620.000 personas recibe $4.434 de fondos coparticipables por cabeza, mientras que un vecino de Tornquist (12.372 habitantes) recibe $37.441, uno de Trenque Lauquen $21.705 (33.442), de San Isidro $8.644 (291.600), de Vicente López $8.390 (269.400), de Necochea $9268 (95.000)y de Tandil $10.446 (125.000)”.

El Coeficiente se da a conocer año tras año y, de acuerdo a la ley 10.559, puede sufrir variaciones. Si se analizan los ingresos per cápita durante el año pasado, se observa que el Partido más poblado, La Matanza, con casi 1.800.000 habitantes, recibió $4.000 anuales, mientras que la localidad de Pila, con apenas 2.500 personas, percibió $45.000 por cabeza. En tanto que Bahía Blanca, con $5.413 y 301.000 habitantes, recibió más que General Pueyrredón. La Plata, por su parte, con 827.000 ciudadanos, obtuvo $5112.

Como se aprecia, el esquema en su conjunto merece ser revisado. En vez de ello, se aprovechó de una crisis motorizada por el reclamo salarial de la policía bonaerense para concretar un viejo anhelo kirchnerista y profundizar aún más las inequidades del sistema.

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