La injusticia de la coparticipación bonaerense y los planes de Kicillof para intervenir en la economía postpandemia

Por Pablo Portaluppi

La pandemia de coronavirus, y en especial la cuarentena dispuesta por el gobierno argentino el último 19 de marzo, han expuesto de manera cruda y brutal las serias deficiencias que muestran algunas políticas públicas en nuestro país. Una de ellas son las destinadas al sistema de salud, seriamente desatendido por el Estado desde hace décadas, tema ya abordado por este medio en diversos artículos. Otro de los debates que debe darse, vinculado claramente al desastre económico actual y por venir, es el régimen de coparticipación bonaerense, tema del que se habla muy poco y cuyo sistema actual resulta en extremo injusto.

Con casi 17 millones de habitantes y una superficie aproximada de 308.000 km2, la provincia de Buenos Aires presenta realidades absolutamente diferentes en su territorio. Los 135 municipios que la componen no son para nada homogéneos, en los cuales se registran grandes distinciones tanto en extensión geográfica, como también en sus demografías, tipo y concentración de la actividad económica y situación social, entre otras.

El régimen de coparticipación bonaerense se estructura a partir del Coeficiente Único de Distribución (CUD), creado el 2 de junio de 1995 mediante el Decreto 1069/95, que ordenó, a su vez, la Ley 10.559 promulgada el 22 de octubre de 1987, que establecía el reparto a las comunas. Pero lo cierto es que el CUD, cuya autoridad de aplicación es el Ministerio de Hacienda, surge de una disposición muy compleja. Y para muchos también demasiado injusta.

En su artículo 1°, la ley 10.559 afirma que “las Municipalidades de la Provincia recibirán en concepto de coparticipación el 16,14% (dieciséis con catorce por ciento) del total de ingresos que percibe la Provincia en concepto de impuestos sobre los Ingresos Brutos, Impuesto Inmobiliario, Impuesto a los Automotores, Impuesto de Sellos, Tasas Retributivas de Servicios y Coparticipación Federal de Impuestos”, determinando el criterio por el cual serán distribuidos los recursos:

Un 58% (cincuenta y ocho por ciento) entre todas las Municipalidades de acuerdo a lo siguiente:

_ El 62% (sesenta y dos por ciento) en proporción directa a la población.

_ El 23% (veintitrés por ciento) en forma proporcional a la inversa de la capacidad tributaria “per cápita”, ponderada por la población.

_ El 15% (quince por ciento) en proporción directa a la superficie del Partido.

Un 37% (treinta y siete por ciento) entre las Municipalidades que posean establecimientos oficiales para la atención de la salud -con o sin internación. Y el 5% restante se distribuye entre aquellas que cubran servicios o funciones transferidos por la aplicación del Decreto-Ley 9347/79, publicada en el Boletín Oficial el 8 de junio de 1979 en plena dictadura militar, y que sufriera con el tiempo diversas modificaciones. Corresponde básicamente a servicios de acción social.

La desigualdad del actual régimen no es nueva, Tomando como base los datos proporcionados por el censo 2001, un estudio del año 2008 arrojó algunos datos muy ilustrativos al respecto. Los 10 municipios que recibieron mayores ingresos per cápita apenas representaban el 0,60% de la población bonaerense y aportaban menos del 1% del PBI provincial. Entre ellos, las localidades de Puán, General Guido, Pila, y Maipú, entre otros. En contraste, los 10 distritos más perjudicados por el reparto concentraban el 27% del total de habitantes y representaban el 23% del Producto Bruto. Algunos de ellos eran General Pueyrredón-Mar del Plata-, Tres de Febrero, Lanús, Lomas de Zamora y Quilmes (estos últimos, dos de los tres partidos más poblados del conurbano).   

La situación en la actualidad no cambió demasiado. Tomando como base los resultados del censo 2010, el Concejal marplatense Horacio Taccone reveló datos contundentes. El edil afirmó que “si se considera la masa de recursos que recibe cada municipio y se lo divide por la cantidad de habitantes, Mar del Plata están en el último lugar de todo el interior de la provincia y en el lugar 132 si se consideran los 135 distritos”. Y graficó sus dichos con números concretos: “Tomando el Coeficiente Único de Distribución, tendremos que cada uno de los habitantes del Partido de General Pueyrredon, con una población de casi 620.000 personas) recibe $4.434 de fondos coparticipables. Un vecino de Tornquist (12.372 habitantes) recibe $37.441, uno de Trenque Lauquen $21.705 (33.442), de San Isidro $8.644 (291.600), de Vicente López $8.390 (269.400), de Necochea $9268 (95.000)y de Tandil $10.446 (125.000)”.

El Coeficiente se da a conocer año tras año y, de acuerdo a la ley 10.559, puede sufrir variaciones. La Comuna con el más alto grado de coeficiente es, desde ya, La Matanza, con el 7,35%. Mar del Plata, según el CUD dado a conocer en enero, percibirá este año un 2,25%, lo que representa una caída del 5,5% respecto al año pasado, cuando recibió un 2,39%. En tanto, Bahía Blanca, con el 1,37%, y La Plata, con el 2,92%, prácticamente se mantienen sin cambios respecto a 2019. Un caso curioso es el partido de Merlo, que aún teniendo menos población que Mar del Plata y La Plata-528.000 habitantes-, le tocó un 3,45% de distribución. Sin embargo, eso no se traduce en dinero fresco.

Si se analizan los ingresos per cápita durante el año pasado, se observa que el Partido más poblado, La Matanza, con casi 1.800.000 habitantes, recibió $4.000 anuales, mientras que la localidad de Pila, con apenas 2.500 personas, percibió $45.000 por cabeza. Mientras que Bahía Blanca, con $5.413 y 301.000 habitantes, recibió más que General Pueyrredón. La Plata, por su parte, con 827.000 ciudadanos, obtuvo $5112. En 2019, se transfirieron en concepto de coparticipación $122 mil millones.

El 24 de noviembre de 2011, la Cámara de Diputados bonaerense aprobó la “Ley Marco de Regionalización de la Provincia de Buenos Aires”, enviada por el entonces gobernador Daniel Scioli. El ambicioso proyecto se proponía “construir una provincia homogénea, maximizar el crecimiento económico y el desarrollo social, y distribuir equitativamente el desarrollo económico en todo el territorio provincial”, entre otros objetivos. Para las regiones del interior, perseguía “liberar las potencialidades productivas y creativas locales, y fomentar el asentamiento poblacional”. 9 años después, Mar del Plata, la ciudad más grande del interior bonaerense, posee índices alarmantes: 11% de desocupación, una subocupación del 16% y 30% de pobreza. Aquellas buenas intenciones quedaron sólo en anuncios.

De acuerdo a un estudio elaborado por la Universidad Nacional de Mar del Plata, en el Partido de General Pueyrredón se destaca fuertemente, por sobre otras actividades, el sector servicios (principalmente hoteles y restaurantes), con casi el 64% de participación en la economía local. En un lejano segundo lugar, le siguen otras industrias y la construcción con poco más del 26% y por último el sector primario (vinculado al campo), con menos del 10%. Debido a la pandemia de coronavirus y a la cuarentena, las actividades más golpeadas son la hotelería y la gastronomía. El reciente brote de la nueva enfermedad registrado en la ciudad, donde en apenas 9 días se duplicaron los contagios, y el injusto sistema de coparticipación, poco ayudan a revertir esta crítica situación. El Gobierno local de Guillermo Montenegro, como ya lo viene haciendo desde que comenzó el aislamiento, deberá recurrir a un auxilio financiero extra por parte de la administración de Axel Kicillof para sobrellevar la crisis.

En Marzo de 2018, la ex gobernadora María Eugenia Vidal intentó modificar esté régimen, pero finalmente el proyecto no prosperó. Los puntos más cuestionados del actual esquema, según un análisis de la Universidad de General Sarmiento, “estriban en dejar de lado el criterio de superficie por no representar una atribución justa en relación a las necesidades de gasto de las diferentes comunas, considerar las necesidades existentes de cada municipio, y principalmente abandonar el componente de salud en el esquema de reparto, ya que debido a las deficientes políticas públicas existentes desde hace décadas, se torna muy desigual dicho criterio”. Mar del Plata, por ejemplo, con casi 800.000 habitantes, no cuenta con camas propias de internación: los dos hospitales que tiene la ciudad son provinciales. Allí radica una de las razones por las cuales el Municipio ocupa uno de los últimos lugares a la hora de recibir dinero.

En un trabajo firmado por Alejandro López Accotto, Carlos Martínez e Irene Grinberg, se afirmaba que “en territorio bonaerense, los municipios no están habilitados a cobrar impuestos, aunque subsiste una polémica legal al respecto. Por tal restricción a su financiamiento, las comunas bonaerenses solamente pueden incrementar sus ingresos propios a través del cobro de tasas y contribuciones. Sin embargo, en un contexto en que la esfera de lo local se expande, con nuevas demandas y campos de acción, la posibilidad de prestar únicamente servicios cuyo financiamiento pueda solventarse a través del cobro de tasas y contribuciones se ve severamente acotada”.

Y agregaba: “Ya en el año 2002, los municipios de la Provincia de Buenos Aires, en promedio, apenas lograban financiar con sus recursos propios sus gastos en personal. Es decir que el financiamiento propio no era suficiente para desarrollar ninguna política por encima del pago de las erogaciones. Por tanto, los ingresos provenientes de transferencias de otros niveles de gobierno son un componente fundamental de los recursos municipales”. 18 años después, la situación es la misma, con municipios que destinan el 80% de sus ingresos sólo al pago de salarios. Aunque también las comunas debieran revisar la asignación de sus recursos, se torna evidente que el actual régimen de coparticipación favorece la concentración de poder en la administración bonaerense.

Entre enero y abril de 2020, según cifras oficiales, el gobierno de Axel Kicillof giró en concepto de coparticipación, por citar sólo algunos casos, $759.674.614 a La Matanza, $254.731.609 a General Pueyrredón, $146.793.825 a Bahía Blanca, $51,234.668 a Balcarce, y $41.313.511 a Dolores. Tomando como base la población de cada municipio de acuerdo al último censo 2010, que es lo que toma en cuenta el actual sistema, mientras que cada marplatense recibió, en lo que va del año, $411 por cabeza, los habitantes de Dolores recibieron $1475 cada uno y cada balcarceño, $1300. El partido de General Pueyrredón tiene 16 veces la población de Balcarce, y 22 veces la de Dolores. Por su parte, cada bahiense percibió per cápita $486, aun más que Mar del Plata, cuando su población es más de la mitad: Bahía Blanca tiene 301.500 habitantes.

A esta asimetría, además hay que agregarle el arbitrario sistema de fases dispuesto por Kicillof en el marco de la pandemia de coronavirus. El Decreto 520/2020 emitido por el Gobierno Nacional el último 7 de junio, además de prorrogar la cuarentena hasta el 28 de junio, discriminó al país en dos zonas: una comprendida bajo el “Distanciamiento social, preventivo y obligatorio” y otra regida por el “Aislamiento social, preventivo y obligatorio”, originalmente establecido el 19 de marzo de 2020.

A partir de aquel Decreto, la provincia de Buenos Aires reglamentó con fecha 10 de junio, mediante el Decreto 498/20 y la Resolución 260, la administración de la cuarentena en los 135 municipios bonaerenses y el citado sistema de fases. De acuerdo a la disposición, el movimiento entre el aislamiento y el distanciamiento se dará “en función de la evolución de la epidemia en los distintos municipios, tomando en cuenta parámetros definidos, como tiempo de duplicación de casos, presencia de transmisión comunitaria y situación del sistema sanitario”, aclarando que “el momento en que se debe avanzar o retroceder, no depende de plazos medidos en tiempo, sino de la situación epidemiológica que se verifique en función de parámetros objetivos”. 

A la vez, se estableció que sería el jefe de Gabinete, Carlos Blanco, con la asistencia del Ministerio de Salud bonaerense, a cargo de Daniel Gollán, quien “determinará regularmente la fase en la que cada municipio se encuentra”, por lo que “ante un foco de contagio o la multiplicación rápida de casos positivos de COVID-19, podrá disponer, de manera inmediata, la modificación de la fase en la que se encontrare el municipio”.

En la fase 5 están incluidos “los municipios que no presentaren casos confirmados autóctonos de covid-19 en un período de 21 días inmediatos anteriores a la fecha de evaluación que realice el Ministerio de Salud y no pertenecieran al Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), mientras que en la fase 4 quedan incorporados los distritos “que presentaren casos confirmados autóctonos de covid-19” en el mencionado plazo de 21 días”. Para muchos, se trata de un criterio bastante discrecional, ya que puede ocurrir que por un solo caso registrado, un distrito deba bajar de fase, lo que implica el cierre de determinadas actividades comerciales, redundando por ende en una merma en los ingresos e incrementando la dependencia de la ayuda financiera provincial. Esto ya ocurrió en Balcarce y en Lobería, por ejemplo.

Y para reforzar aún más esta dependencia, no se debe dejar de mencionar el Decreto 264/2020, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires el 23 de abril de 2020, a través del cual el Gobierno de Axel Kicillof creó el “Fondo de Emergencia Sanitaria para la Contención Fiscal Municipal”, consistente en préstamos otorgados por la Provincia a aquellos Municipios bonaerenses que se vean afectados por la caída de la recaudación producto de la cuarentena. En su artículo 4, se dispone que “las ayudas financieras a las que se refieren los artículos precedentes serán reembolsables”, estableciendo que el plazo de devolución será “dentro del ejercicio fiscal 2020”, garantizándose el cobro de los mismos: “Para asegurar el cumplimiento de las obligaciones de reembolso, el municipio solicitante autorizará expresamente al Ministerio de Hacienda y Finanzas a retener de los recursos que le correspondan por el Régimen de Coparticipación”. Por lo que queda más que claro que ambos sistemas se vinculan.

Entre dicho Fondo, el régimen de coparticipación y el sistema de fases, no hacen más que profundizar las desigualdades de una provincia ya de por sí inviable, donde más del 60% de su población sólo se encuentra repartida en los 24 partidos del llamado conurbano, y el resto distribuidos nada menos que entre los otros 111 municipios.

Con estas herramientas, el gobernador bonaerense se asegura una fuerte intervención en las economías de los principales distritos de una provincia que explica el 36% del PBI nacional y posee casi el 40% de caudal electoral.

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