El Fondo de Emergencia Sanitaria y la Coparticipación, las armas de Kicillof para someter a los Intendentes

Por Pablo Portaluppi

Mediante el Decreto 264/2020, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires el 23 de abril de 2020, el Gobierno de Axel Kicillof creó el “Fondo de Emergencia Sanitaria para la Contención Fiscal Municipal”. Consiste, básicamente, en préstamos otorgados por la Provincia a aquellos Municipios bonaerenses que se vean afectados por la caída de la recaudación producto de la cuarentena dispuesta por el Gobierno Nacional el último 20 de marzo.

Si bien su creación se dio luego de intensos pedidos de algunos Intendentes, a partir de la cual el gobierno provincial decidió el inmediato giro de $1.000 millones provenientes de Aportes del Tesoro Provincial (ATP), tal vez en la constitución de este Fondo haya que buscar la razón por la cual el gobernador demoró hasta la exasperación la apertura comercial en grandes ciudades como Mar del Plata, provocando un daño enorme en las economías locales. Por caso, en la zona comercial de la calle Guemes ya cerraron sus puertas 80 locales. Las otras grandes urbes del interior provincial, La Plata y Bahia Blanca, aún esperan la autorización correspondiente. En esta última, 44 comercios dejaron de existir. La capital de la Provincia, por su parte, espera poder abrir 7420 establecimientos, los cual aún permanecen con las persianas bajas desde hace 67 días. En los últimos días se intensificaron las protestas de los comerciantes marplatenses en distintos puntos de la ciudad, presionando fuertemente al Intendente Guillermo Montenegro.

En el Boletín Oficial, mediante la Decisión Administrativa 886/2020 fechada el 25 de mayo, el Jefe de Gabinete de la Nación, sólo autorizó para General Pueyrredón a “nutricionistas” y “compañías de seguros”. De hecho, la apertura comercial el Jefe Comunal la dispuso por Decreto cuya vigencia será de 72 horas.

En su artículo 1, el Decreto 264 dispone “Crear el “Fondo Especial de Emergencia Sanitaria para la Contención Fiscal Municipal”, en el marco de la emergencia sanitaria dispuesta, a su vez, por el Decreto provincial 132/2020, con el “objetivo de contribuir con el pago de sueldos de los empleados municipales permitiendo sostener las prestaciones básicas de los municipios en el marco de la pandemia de COVID-19”. Dicho Fondo será integrado por “recursos de Rentas Generales de la Provincia, Aportes del Tesoro Nacional y/o cualquier otra fuente que al efecto determine la Autoridad de Aplicación, por hasta la suma de pesos ocho mil millones ($ 8.000.000.000)”, cuyo monto podrá ampliarse a $12 mil millones, “cuando las circunstancias lo ameriten”.

El control de este Fondo será ejercido por la Subsecretaría de Coordinación Económica y Estadística, a cargo de Nicolás Todesca, dependiente del Ministerio de Hacienda, cuyo titular es Pablo López. Dicha área, según establece el Decreto, será quien “determinará el monto de la asistencia a otorgar, la cual no podrá superar el monto promedio de las dos (2) últimas nóminas salariales, netas de aportes personales y contribuciones patronales, previas al momento de la solicitud de la ayuda por parte del Municipio”.

El fantasma de la discrecionalidad vuelve a aparecer. Además de no figurar en la página del Ministerio los montos girados a los Municipios desde este Fondo, tampoco queda muy claro el criterio que tomará en cuenta la administración de Kicillof a la hora de decidir el reparto. Y en rigor de verdad, la historia no lo ayuda en mucho al ex ministro de economía de Cristina Kirchner.

La Ley 23.548, llamada de “Coparticipación Federal de Recursos Fiscales”, fue promulgada el 22 de enero de 1988 bajo el Gobierno de Raúl Alfonsín, aunque con el correr de los años sufrió muchas modificaciones. La norma representa, básicamente, el dinero que la Nación le gira a las provincias de forma automática producto de los impuestos nacionales, como IVA, Ganancias, etc. Pero siempre fue un régimen manejado a discreción. La provincia que más depende de las transferencias del Gobierno es Santiago del Estero, con casi el 80% de sus ingresos provenientes de la coparticipación. Por su parte, la que menos necesita es Neuquén, con solo el 20%. En tanto, el 31 % de los ingresos de la provincia de Buenos Aires dependen de este régimen.

Entre 2003 y 2015, durante los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner, el reparto de la coparticipación federal generó muchas críticas. Los datos parecen sustentarlas: mientras que en 1993, el 48,6% de la recaudación nacional se coparticipó, ya para 2003, había bajado al 38,3%. Y entre 2004 y 2015, nunca superó el 31%. La ley de Coparticipación Federal establece, en su artículo 7, que “el monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central”. 

De acuerdo a muchos analistas, al girarles menos dinero de lo que debían recibir, el Gobierno Nacional se aseguraba el sometimiento de los gobernadores a los designios del poder central. Quizá el mismo criterio pueda aplicar hoy Axel Kicillof desde la gobernación.

Es que además del Fondo recientemente creado, también la Provincia tiene su propio régimen de coparticipación. Se trata del Coeficiente Único de Distribución (CUD), creado el 2 de junio de 1995 mediante el Decreto 1069/95, que ordenó, a su vez, la Ley 10.559 promulgada el 22 de octubre de 1987, que establecía el reparto a los 135 Municipios. Pero lo cierto es que el CUD, cuya autoridad de aplicación es el Ministerio de Hacienda, surge de una disposición muy compleja. Y para muchos también demasiado injusta.

En su artículo 1°, la ley 10.559 afirma que “las Municipalidades de la Provincia recibirán en concepto de coparticipación el 16,14% (dieciséis con catorce por ciento) del total de ingresos que percibe la Provincia en concepto de impuestos sobre los Ingresos Brutos, Impuesto Inmobiliario, Impuesto a los Automotores, Impuesto de Sellos, Tasas Retributivas de Servicios y Coparticipación Federal de Impuestos”, determinando el criterio por el cual serán distribuidos los recursos:

_ El 58% (cincuenta y ocho por ciento) entre todas las Municipalidades de acuerdo a lo siguiente:

_ El 62% (sesenta y dos por ciento) en proporción directa a la población.

_ El 23% (veintitrés por ciento) en forma proporcional a la inversa de la capacidad tributaria “per cápita”, ponderada por la población.

_ El 15% (quince por ciento) en proporción directa a la superficie del Partido.

_ El 37% (treinta y siete por ciento) entre las Municipalidades que posean establecimientos oficiales para la atención de la salud -con o sin internación-, de acuerdo a lo establecido por el artículo 2° de la presente ley.

La Comuna con el más alto grado de coeficiente es, desde ya, La Matanza, con el 7,35%. Mar del Plata, según el CUD dado a conocer en enero, percibirá este año un 2,25%, lo que representa una caída del 5,5% respecto al año pasado, cuando recibió un 2,39%. En tanto, Bahía Blanca, con el 1,37%, y La Plata, con el 2,92%, prácticamente se mantienen sin cambios respecto a 2019. Un caso curioso es el partido de Merlo, que aún teniendo menos población que Mar del Plata y La Plata-528.000 habitantes-, le tocó un 3,45% de distribución. El Intendente de Merlo es el kirchnerista Gustavo Menéndez, mientras que Mar del Plata, La Plata y Bahía Blanca son gobernadas por dirigentes de Cambiemos: Guillermo Montenegro, Julio Garro, y Héctor Gay, respectivamente.

Aunque quizá no haya que buscar cuestiones políticas en este reparto, ya que si se analizan los ingresos por cabeza, se observa que el Partido más poblado, La Matanza, recibió $4.000 anuales, mientras que la localidad de Pila, con apenas 2.500 habitantes, percibió $45.000 per cápita. La injusticia del sistema del CUD se verifica en las 3 grandes ciudades de la Provincia: Mar del Plata ($4.488, con cerca de 900.000 habitantes), Bahía Blanca ($5.413, 310.000 personas) y La Plata ($5.112, 900.000 ciudadanos). En 2019, se transfirieron en concepto de coparticipación $122 mil millones.

En cualquier caso, tanto a través del CUD, como del Fondo de Emergencia Sanitaria recientemente creado, la administración de Axel Kicillof contará con dos herramientas fundamentales para tener “a raya” a los Intendentes, en especial a los pertenecientes a la oposición, que no casualmente tres de ellos están al frente de las ciudades de mayor peso electoral del interior de la Provincia, un gran sector del electorado contrario al peronismo.

Además, el decreto que constituye el citado Fondo, en su artículo 4 dispone que “las ayudas financieras a las que se refieren los artículos precedentes serán reembolsables”, estableciendo que el plazo de devolución será “dentro del ejercicio fiscal 2020, a partir de los tres meses siguientes al de su otorgamiento, y no devengará intereses ni gastos administrativos de ninguna índole”.

Y se garantiza el cobro de los mismos: “Para asegurar el cumplimiento de las obligaciones de reembolso, el municipio solicitante autorizará expresamente al Ministerio de Hacienda y Finanzas a retener de los recursos que le correspondan por el Régimen de Coparticipación de Impuestos establecido en la Ley N° 10.559 y modificatorias, los montos que resulten en función de la ayuda financiera otorgada”.

Intendente de Mar del Plata, Guillermo Montenegro

El Intendente de General Pueyrredón (Mar del Plata), Guillermo Montenegro, solicitó para el pago de salarios del mes de abril un monto de $130 millones. La recaudación de este Municipio cayó un 45% en abril respecto al mismo mes de 2019. Se estima que cerca de un 70% de los ingresos de la comuna son destinados a los sueldos municipales, cuya planta orilla los 11.000 empleados. El Presupuesto 2020 es de $18 mil millones. Durante la gestión del ex Intendente Gustavo Pulti (2007-2015), los sueldos se cancelaban todos los meses con asistencia de la provincia, que era gobernada por Daniel Scioli.

Según la propia página web del Ministerio de Hacienda, Mar del Plata recibió en concepto de coparticipación, entre enero y marzo de este año, $300 millones; Bahía Blanca, $ 175 millones; Merlo, $ 420 millones, y La Plata, $ 375 millones.

Para reforzar aún más el potencial grado de discrecionalidad a la que está expuesta la Provincia a partir de la pandemia de coronavirus, cabe agregar también que el Decreto de creación del Fondo se sustenta a su vez en la Ley Nacional 27.541, iniciativa promovida por el Gobierno de Alberto Fernández y publicada en el Boletín Oficial el 23 de diciembre de 2019, que estableció “la emergencia pública en materia económica, financiera, fiscal, administrativa, previsional, tarifaria, energética, sanitaria y social”, hasta el 31 de diciembre de 2020, siendo ampliada la emergencia pública en materia sanitaria por el Poder Ejecutivo Nacional, a través del Decreto N° 260/2020.

A su vez, la conformación del Fondo de Emergencia se apoya en la Ley provincial 15.165, también publicada en el Boletín Oficial de la Provincia el 23 de diciembre del año pasado, que dispuso la declaración del estado de emergencia social, económica, productiva, y energética en el ámbito bonaerense.

En su artículo 28, dicha Ley establece “la creación de la Comisión Bicameral de Seguimiento, Fiscalización y Control para la Emergencia en el ámbito de la Honorable Legislatura de la Provincia de Buenos Aires”. La misma “estará integrada por tres (3) diputadas/os y tres (3) senadoras/es designadas/os por las/os presidentes de las respectivas Cámaras”. No está de más aclarar que tanto el Congreso como las Legislaturas Provinciales se encuentran virtualmente suspendidas, por lo cual la tarea de contralor aún no está vigente.

No conforme con ello, también el Decreto 264 cita a su par 132/2020, publicado el 12 de marzo, que “declaró el estado de emergencia sanitaria en la Provincia, por el término de ciento ochenta (180) días a partir de su dictado, a tenor de la enfermedad por el nuevo coronavirus (COVID-19)”.

Más allá de la reciente autorización de apertura comercial en Mar del Plata, el daño ya está hecho. La brutal caída en la recaudación de los Municipios le asegura al Gobernador el manejo de la “caja” para someter a Intendentes propios y “ajenos”, a partir de las recientes leyes y decretos publicados, y con los Poderes Legislativo y Judicial casi paralizados. Además, cuenta con el beneplácito del Gobierno Nacional, que no va a permitir que la provincia más grande del país se “incendie”. “La emisión no genera inflación”, dijo alguna vez el ex Ministro de Economía.

Mucho más si se tiene en cuenta que Axel Kicillof es la gran apuesta de la Vicepresidenta Cristina Kirchner para asegurarse la permanencia en el poder después de 2023.

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